文一波：環(huán)保PPP的夢與惑
來源：中國環(huán)境報 閱讀：3783 更新時間：2015-12-28 09:16
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導讀中國生態(tài)文明論壇福州年會隆重開幕。桑德集團董事長兼總裁文一波應邀在“創(chuàng)新機制·綠色金融論壇”環(huán)節(jié)做主題演講。就當下環(huán)境領域炙手可熱的PPP話題，文一波指出，未來三年，中國或將成為全球最大的PPP市場，但當下PPP項目簽約僅30%左右，簽約項目實際進行投資的僅約50%，進展遠低于預期。
12月19日，中國生態(tài)文明論壇福州年會隆重開幕，這也是中國生態(tài)文明論壇舉辦的第五屆。本次年會由中國生態(tài)文明研究與促進會主辦，福州市人民政府和福建省環(huán)境保護廳承辦，來自全國部分省市地方黨委政府、環(huán)保、發(fā)改、住建、林業(yè)等相關部門、高校和科研院所、大陸和臺灣相關社團組織及企業(yè)的領導、專家和代表超過千人參會。
本次年會深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以習近平總書記關于生態(tài)文明建設系列重要講話精神為指導，以“全面建設生態(tài)文明——新常態(tài)、新理念、新起點”為主題，圍繞新常態(tài)下全面推進生態(tài)文明建設，集思廣益，建言獻策。
在“創(chuàng)新機制·綠色金融論壇”環(huán)節(jié)，桑德集團董事長兼總裁文一波應邀做主題演講，并就當下環(huán)境領域炙手可熱的PPP話題與與會嘉賓展開分享。他認為，未來三年，中國或將成為全球最大的PPP市場，但當下PPP項目簽約僅30%左右，簽約項目實際進行投資的僅約50%，進展遠低于預期，PPP落地難問題嚴峻。
環(huán)保PPP駛上“快車道
2015，號稱為PPP元年，各地推出項目近2000項、總投資超3萬億元。“這個力度對環(huán)保產業(yè)來說著實是不小的。”文一波認為，未來三年，中國有望成為全球最大的PPP市場。
具體說來，表現(xiàn)為以下幾個方面：
一是環(huán)保PPP項目多，比例大，增速快。今年5月25日，發(fā)改委發(fā)布權威PPP項目庫，環(huán)保PPP項目總計達到370個，占比達35%，環(huán)保PPP項目增速超100%。
二是投資額相對較小。根據(jù)項目庫數(shù)據(jù)顯示，PPP項目平均投資額18.9億元，其中環(huán)保項目平均投資額僅4.6億元，遠低于平均值。
三是水務項目數(shù)量較多。從PPP項目構成來看，包括供水、再生水、污水處理等在內的水務項目數(shù)量明顯高于固廢、土壤、大氣等項目。
四是涉細分領域較廣。包括水務項目、垃圾處理、建筑垃圾處置及資源化利用、流域治理、生態(tài)公園建設、黑臭水體、綜合治理項目、海綿城市等。
五是以BOT模式居多。PPP模式是公私合營模式的泛指，其中BOT模式是市場主流，其他模式包括TOT、BOO、BTO、ROT、BOOT等。
六是較其他領域更被社會資本看好。隨著國家將環(huán)境保護定義為戰(zhàn)略新興產業(yè)，環(huán)保產業(yè)越發(fā)受到資本市場的青睞，環(huán)保產業(yè)市值一路高漲。
環(huán)保PPP模式的“九宗罪”
盡管PPP為環(huán)保產業(yè)良性發(fā)展模式探索出一條有利路徑，越來越多的政府單位、企業(yè)從中受益，但在文一波看來，環(huán)保PPP模式目前仍處于培育階段，從執(zhí)行和落地效果來看，仍存在諸多問題：
首先是政出多門，中央和地方政府政策不匹配。去年以來，發(fā)改委、財政部分別發(fā)布過與PPP有關的政策或條文，在適用范圍、項目論證、具體操作方式等方面存在很多不同點。這些“不同點”讓地方政府、社會資本左右為難。另外，地方政府出臺的政策與中央政府不匹配，對中央政策的執(zhí)行存在偏差，象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行現(xiàn)象普遍。
二是PPP被當成政府融資、轉嫁風險工具。在一些PPP項目中，地方政府的主要動機是融資和轉嫁債務風險。因此，一些金融機構、投資機構與地方政府成立PPP產業(yè)基金，實為“名股實債”的債性融資工具。這樣的后果是項目收益低、支付保障能力差，風險往往由企業(yè)承擔。
三是地方政府契約精神缺失。政府不守信用是過往PPP項目運作過程中最難防控的風險，違約、欠款、價格問題等常常造成社會資本的信心不足。如鵬鷂環(huán)保集團西寧第一、三污水廠項目污水處理費被拖欠一事造成的影響已違背PPP項目的初衷。
四是政府和社會資本法律定位不平等。PPP各主體之間法律地位應是平等的，但在現(xiàn)有的法律、政策中卻未得以體現(xiàn)。一旦出現(xiàn)糾紛，企業(yè)合法權益將無法得到保護，亦無法對政府追責。《行政訴訟法》將特許經(jīng)營協(xié)議劃入行政協(xié)議范圍，即民與官的協(xié)議。這意味著行政協(xié)議雙方是不平等的關系，與PPP模式所要求的平等主體之間關系存在本質矛盾。
五是不合理低價中標頻發(fā)。PPP模式并未能杜絕市場不公平競爭。相反，環(huán)保PPP項目運作和實施過程中，惡性競爭日趨嚴重，低價中標事件頻頻發(fā)生。諸如安徽蚌埠垃圾焚燒發(fā)電項目、安慶廠網(wǎng)一體化PPP項目等中標價格屢刷行業(yè)新低引發(fā)熱議。
六是決策周期長。既有機制造成政府決策程序不清晰、決策程序復雜、周期長、成本高的現(xiàn)象時有發(fā)生。北京第十水廠自1998年開始籌備，2012年才開工建設，而這僅僅是一個縮影。
七是資金成本高、收益低。PPP項目大多特許經(jīng)營期較長，涉及資金數(shù)額較大，需通過銀行貸款、信托、基金等多種資金介入，資金成本很高，但政府與社會資本卻很難就資金成本達成一致。
八是土地問題突出。PPP項目多屬公益性項目，招標時約定土地是劃撥，但項目公司成立后，往往又難以獲得劃撥土地使用證；國土部門要求只能走土地出讓的途徑。項目用地進行招拍，是否能夠落入項目承包方存在不確定性，這給PPP項目執(zhí)行帶來巨大風險。
九是稅負問題堪憂。環(huán)保領域，生產成本按照市場機制調節(jié)，服務價格則受到政府管制。比如，《資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》（78號文）規(guī)定，自2015年7月1日起對垃圾、污泥、污水處理勞務征收增值稅，這意味著項目利潤率接近貸款利率。以污水處理廠為例，新政實施后需交納土地使用稅、所得稅、增值稅等稅種，占比高達10%~20%。
不是所有項目都適合PPP
PPP模式的根本宗旨是政企合作、互利共贏、風險共擔、全程合作。“這可能是每一個環(huán)保企業(yè)的夢想。”文一波說，“但現(xiàn)實情況下企業(yè)在享受PPP帶來的實惠的同時，也不得不面對PPP項目簽署、實施、運營等各環(huán)節(jié)的諸多問題，不得不承受項目難落地、社會資本進退兩難的困惑。”
對此，文一波建議，政府在發(fā)布PPP項目時應嚴格篩選，一個標準的PPP項目，要具有合理的利潤預期、必要的收益保障和合理的退出機制；應針對項目具體情況合理設定社會資本方的資格條件，不唯價定標；應深刻理解PPP模式內涵，規(guī)范運作，按平等交易原則談判確立合同，尊重市場規(guī)則，真正做到公開和透明；應完善法律法規(guī)、特許經(jīng)營條款，明確參與各方權利義務邊界，統(tǒng)一規(guī)范，可仿效英國，設立基礎設施融資中心，作為市場融資補充等。
