建立三條紅線補強水環(huán)境管理基礎
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萬軍，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師，戰(zhàn)略規(guī)劃部主任、研究員。主要從事環(huán)境戰(zhàn)略、五年環(huán)境保護規(guī)劃、城市環(huán)境規(guī)劃研究。作為主要人員參加了國家環(huán)境保護“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃編制研究，承擔“三線一單”技術規(guī)范的研究。
環(huán)境保護部部長李干杰在10日主持召開的環(huán)境保護部常務會議上，提出要研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線。強調研究建立三條紅線，對我國水環(huán)境治理有什么重要意義？三條紅線有何關系，各自側重點是什么？本報記者采訪了相關專家。
對話人：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師萬軍
采訪人：本報記者宋楊
研究建立三條紅線，對我國水環(huán)境治理有什么重要意義？
是補強水環(huán)境系統(tǒng)管理基礎、破解水環(huán)境治理難題的重要舉措
中國環(huán)境報：強調研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線，對我國水環(huán)境治理有什么重要意義？
萬軍：建立三條紅線，是貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設、推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式要求的具體行動。今年5月26日，中共中央政治局就推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式進行了第四十一次集體學習，習近平總書記在主持學習時做了重要講話，要求加快構建生態(tài)功能保護基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護。
建立三條紅線，是貫徹生態(tài)文明建設理念、處理好保護與發(fā)展關系的基本前提。尊重自然、順應自然、保護自然是生態(tài)文明建設的基本理念，要正確處理好經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系，就需要堅持生態(tài)文明的理念，尊重自然規(guī)律。對經濟發(fā)展和人類活動而言，自然規(guī)律的基本體現(xiàn)就是對生態(tài)功能保障的區(qū)域空間管控、對資源環(huán)境承載力開發(fā)利用天花板的限制、對環(huán)境安全和生態(tài)健康基本底線的堅守，人類活動不能突破這些自然規(guī)律的限制。
中國環(huán)境報：三條紅線的建立，對推動落實《水十條》有什么積極作用？
萬軍：建立三條紅線，是深入實施《水十條》、補強水環(huán)境保護管理基礎的重要舉措。《水十條》是黨中央、國務院推進生態(tài)文明建設、加強生態(tài)環(huán)境保護的重大舉措，是貫徹習近平總書記“山水林田湖是一個生命共同體”思想的重大實踐，體現(xiàn)了系統(tǒng)推進水資源管理、水生態(tài)保護和水污染防治的根本要求。
《水十條》正式發(fā)布兩年多來，我國水污染防治工作取得積極進展，水環(huán)境質量總體改善。但是，當前我國水污染防治形勢依然嚴峻，水資源、岸線資源過度開發(fā)，部分水體污染嚴重、水生態(tài)功能退化或者遭到破壞，其主要原因，還是部分地區(qū)保護與開發(fā)的矛盾突出，缺乏水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護的底線思維和紅線意識，沒有將自然規(guī)律的約束轉化為地方經濟發(fā)展和環(huán)境保護的基本遵循。
因此，根據中央要求，加快研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線，是堅持和貫徹新發(fā)展理念，正確處理經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護關系的具體行動，也是補強水環(huán)境系統(tǒng)管理基礎、破解水環(huán)境治理難題的重要舉措，意義重大。
中國環(huán)境報：水資源利用上線、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線有何關系，各自側重點是什么？
萬軍：流域是典型的山水林田湖生命共同體。河流水系是能量、物質傳輸和生命繁衍生息的重要載體，必須有一定的生態(tài)流量保障生命傳承和物質、能量、信息的持續(xù)傳輸，必須有清潔的水質保障流域健康和人類生存發(fā)展，必須有一定的空間用于維護流域水生態(tài)安全。因此，必須統(tǒng)籌建立水資源利用上線、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)功能保障基線，形成流域開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的基本底線，三條紅線具有緊密的內在邏輯關系，是支持流域水環(huán)境系統(tǒng)管理的基礎支柱，不可偏廢。
目前我國已經建立了最嚴格的水資源利用制度，實施了水資源總量與強度“雙控”，是建立水資源利用上線的基本實踐。在流域尺度，水資源開發(fā)利用是影響水生態(tài)保護、水質維護和綠色發(fā)展的重要因素，因此需要站在流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護的角度，從維護和修復河流水系統(tǒng)生命力的角度，提高對水資源利用上線的認識，保障河流水系的生態(tài)流量和生態(tài)通道，優(yōu)化完善水資源利用上線的管控制度。《水十條》也明確提出要科學確定生態(tài)流量，在黃河、淮河等流域進行試點，分期分批確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調度的重要參考。
水環(huán)境質量底線一方面要堅持“只能變好、不能變差”的基本要求，另一方面要從水體環(huán)境功能的角度確立基本的質量要求，二者結合構成流域水環(huán)境質量管理的質量底線。在水環(huán)境質量底線的基礎上，按照“以水定陸”的原則，建立水環(huán)境精細化管理的體系。《水十條》確定了全國1784個控制單元，確定了各控制單元水環(huán)境質量底線以及階段改善要求，在此基礎上，各地區(qū)各流域進一步細分控制單元，建立基于控制單元的污染排放控制、質量改善的精細化治理、管理體系，實現(xiàn)水環(huán)境精細化管理，精準治污。
水生態(tài)功能保障基線是從流域水生態(tài)功能維護的角度，對陸域及水域的重要敏感脆弱區(qū)域實施嚴格保護，確保流域生態(tài)功能穩(wěn)定。尤其需要對源頭水源涵養(yǎng)水土保持區(qū)、河流水系生物“三場一通道”（產卵場、越冬場、索餌場、洄游通道）以及重要河岸濕地等進行嚴格保護，維護生態(tài)安全。
各地方各流域應如何推動三條紅線的研究建立？
探索建立基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管控機制
中國環(huán)境報：我國有哪些地方已經開始在建立三條紅線方面進行嘗試？有哪些成功經驗可供借鑒？
萬軍：目前，各地在建立水環(huán)境三條紅線方面，開展了有益的探索和實踐，尤其是城市和區(qū)域層面，取得了一些值得借鑒的經驗。廣東省廣州市將流溪河流域作為戰(zhàn)略水源地，出臺《廣州市流溪河流域保護條例》，對全流域實施嚴格保護，將流溪河上游及沿河一定區(qū)域劃定為嚴格控制區(qū)，明確流域水生態(tài)功能保護、水環(huán)境質量維護和水資源開發(fā)利用的要求，明確水資源開發(fā)總量控制上線，同時要兼顧生態(tài)用水、水質維護的要求。
江蘇省積極探索水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理，出臺了《江蘇省太湖流域水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃（試行）》，將太湖流域劃定為49個水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)，對49個分區(qū)進行4級功能分級。針對4個生態(tài)功能級別，結合《水十條》要求，分別制定了差異化的生態(tài)環(huán)境、空間管控、物種保護三大類分類管理目標，并制定了分期分步實施計劃。
山東省青島市結合城市環(huán)境規(guī)劃，將市域范圍劃分為220個控制單元，按照功能分為水源涵養(yǎng)、水源保護、農業(yè)生產與面源污染控制、城鎮(zhèn)生活4種類型。分別確定各控制單元的水環(huán)境質量底線，對于部分水資源開發(fā)矛盾大的控制單元提出水資源利用上線的要求，對于水源涵養(yǎng)區(qū)、水源保護區(qū)及重要清水通道提出生態(tài)功能保護控制要求，積極探索落實三條紅線制度，將其作為水環(huán)境系統(tǒng)管理的基礎平臺。
山東省濟南市圍繞“保泉”工作，提出了泉水核心保護區(qū)禁止地下水開采、泉水補給區(qū)水資源開采量逐年減少的開發(fā)要求，明確了各區(qū)縣水資源用水總量上線等指標，探索建立了落實到空間區(qū)域、基于水生態(tài)環(huán)境功能保護的水資源利用上線管控體系。
這些地方實踐的主要經驗在于，一是比較系統(tǒng)地考慮了水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)籌保護的關系；二是建立了水環(huán)境系統(tǒng)的分區(qū)分單元管控體系，將資源開發(fā)、水質維護和生態(tài)保護要求分解落實到空間單元；三是探索建立配套管理政策制度，建立多部門聯(lián)動機制，保障落實。
中國環(huán)境報：地方在探索三條紅線的實踐中，可能會遭遇哪些問題？
萬軍：盡管各地在探索三條紅線方面，取得一些經驗和進展，但總體上看，三條紅線建立進展不一，相互銜接和協(xié)調難度大，配套政策不完善。在實施過程中還存在不完善、不協(xié)調、碎片化等問題，主要體現(xiàn)在3個方面。
一是流域生態(tài)環(huán)境問題復雜，涉及流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)各領域，涉及流域上下游各區(qū)域，涉及水域、平原、山區(qū)各地域，涉及飲水、灌溉、航道、發(fā)電、防洪、生態(tài)保護等各種功能用途，涉及國土、林業(yè)、水利、環(huán)保、農業(yè)等多個部門。在科學確定三條紅線時，需要比較系統(tǒng)的科學理論和技術方法支撐。而目前技術支撐體系比較薄弱，管控基礎平臺與技術方法不銜接，部門和區(qū)域管理協(xié)調難度大。
二是長期以來積累的問題多，矛盾突出，補短板和還舊賬任務繁重。我國海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率達到106%、82%、76%，華北等地區(qū)地下水嚴重超采；海河流域劣Ⅴ類斷面仍占40%左右，部分城市黑臭水體問題十分突出；全國不少湖泊嚴重萎縮，長江下游部分地區(qū)岸線開發(fā)利用比例超過40%。建立三條紅線，需要建立各流域各地區(qū)更加嚴格的節(jié)水、治污、保生態(tài)等基本要求。
三是相關制度及政策不配套，各地對建立三條紅線的理解和執(zhí)行存在差異。由于水資源調配、水資源開發(fā)利用收費、水環(huán)境質量考核、流域生態(tài)補償?shù)认嚓P政策制度還在進一步完善，在缺乏嚴格有力的管控措施和惠益共享的補償機制情況下，各地對于三條紅線的劃定理解不一，管控尺度不一，影響到三條紅線的統(tǒng)籌協(xié)調和有效管理。
中國環(huán)境報：下一步，各地方各流域應如何以三條紅線為重點，貫徹落實“山水林田湖是一個生命共同體”的思想理念，系統(tǒng)推進水資源管理、水生態(tài)保護和水污染防治？
萬軍：一是提高政治站位，認真學習貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設、推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要戰(zhàn)略思想，將研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線作為《水十條》實施和流域水生態(tài)環(huán)境管理的重要基礎。堅持“三水統(tǒng)籌”，以改善水環(huán)境質量為核心，以水環(huán)境空間管控為抓手，倒逼各地統(tǒng)籌推進水污染治理工作。
二是建議在重點流域先行先試，探索建立基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管控機制。貫徹黨中央國務院長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略要求，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則，確立水資源利用上線、水環(huán)境質量底線和水生態(tài)功能保障基線，制定產業(yè)準入負面清單，強化生態(tài)環(huán)境硬約束，確保長江生態(tài)環(huán)境質量只能更好、不能變壞。
三是建立完善三條紅線劃定的技術方法和管理制度。結合重點流域和典型地區(qū)、城市的探索實踐，制定完善技術方法和技術規(guī)范，建立完善基于三條紅線的管控制度和配套政策，建立流域水環(huán)境源頭預防、過程管理、精準治污、系統(tǒng)管控的基礎平臺。銜接落實河長制，將重點單元、重點河段、重點區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境保護和治理的任務清單化、措施工程化，集中攻堅，確保《水十條》目標任務圓滿完成。
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