京津冀秋冬季重污染天氣治理如何破局
環境保護部日前發布了《京津冀及周邊地區2017~2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（以下簡稱《攻堅方案》）及6個配套方案。
《攻堅方案》及6個配套方案對京津冀及周邊地區的大氣污染治理將會產生哪些影響？哪些舉措是亮點？記者為此專訪了中國工程院院士、清華大學環境學院院長、教授賀克斌，中國環境科學研究院大氣首席科學家柴發合。
最大的亮點是“1+6”方案體系設計
中國環境報：《攻堅方案》中提出了很多舉措，被認為是最嚴格、最具可操作性。那么，與京津冀之前以及正在采取的措施相比，此次攻堅的亮點體現在哪里？
柴發合：最大的亮點就是“1+6”的方案體系設計。“1”就是《攻堅方案》，“6”包括攻堅行動強化督查方案、巡查方案、專項督察方案、量化問責規定、信息公開方案和宣傳方案等6個配套文件。
這是一套目標明確、任務細化、夯實責任、系統推進的組合拳，有著鮮明的特點。其核心要求是《攻堅方案》確定的目標和任務，并由6個配套文件來保障各項措施的有效落實。
《攻堅方案》基于《京津冀大氣污染防治強化措施（2016~2017年）》、《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，但目標更加明確，并首次提出了秋冬季京津冀大氣污染傳輸通道城市差別化的PM2.5濃度下降指標。這些指標針對性很強，因為能否完成2017年空氣質量改善目標關鍵在秋冬季，同時也考慮到各地完成指標的差異性和可達性。通過采取更有效的措施實現秋冬季空氣質量改善，表明政府治理污染的決心和信心，同時增強人民群眾的獲得感和滿意度。
《攻堅方案》堅持問題導向和目標導向，突出重點區域、重點時段、重點領域、重點問題。重點區域就是“2+26”城市；重點時段就是秋冬季、采暖期；重點領域就是“兩散”，即散煤和“散亂污”企業治理，同時兼顧機動車、揚塵、礦山開發治理等；重點問題包括：重點領域存在的問題，以及各地普遍存在的責任不明確、壓力傳導不到位等問題，尤其是到縣區一級，有的還沒有行動起來。
與以往的同類方案相比，《攻堅方案》提出了更加嚴格、更加具體的標本兼治措施，包括燃煤、工業、機動車、揚塵、重污染天氣應對等方面共11大項、32小項，并從部門協同配合、強化督查巡查、經濟政策支持、加強科技攻關、嚴格考核問責等方面提出了相應保障措施，推動秋冬季強化治理措施真正落實到位。
為落實《攻堅方案》，制定了6個配套文件，完善了配套制度體系，從創新督察機制、強化地方黨政領導干部責任、建立健全信息公開和宣傳報道制度等方面作出系統安排，不僅將有效保障《攻堅方案》的落實，而且對大氣污染治理的規范化、科學化、常態化也將起到極大的推動作用。
賀克斌：“1+6”方案體系是一個總體方案。過去很多總體方案大多提出的是定性要求，即使提出定量要求，幅度也較大。而這次“1+6”方案體系的亮點主要體現在3個方面：
一是全面提升了治理措施的力度和精細度。“1+6”方案體系對治理的范圍和減排的力度要求更大。尤其是對“兩散”——散煤污染治理、“散亂污”企業污染治理的措施、范圍、數量的規定幾乎提升了一倍。在精細度方面，對每個城市，乃至區縣、行業、工藝措施等都有詳細的指標要求。
二是全面提升了監測網絡的力度和精細度。對環境監測網絡系統規定到區縣一級，使對環境問題的判斷更加精準、效果更加明顯。
三是全面提升了監管體系的力度和精細度。以往很多環境監管措施力度不足，導致出現問題時找不到責任區域和責任人，而“1+6”方案體系規定了信息公開等內容，加大了相關監管措施的落地力度，推進了環境監管體系的有效實施。
總的來說，這是一個非常務實的方案體系。
將目標直接對準“最難啃的骨頭”
中國環境報：《攻堅方案》為何將加強監測管理放在措施首位？強調加強監測管理，當前的意義何在？
賀克斌：監測數據既是分析污染態勢的重要依據，又是評估治理效果的根本判據。
《攻堅方案》的一個重要特征是要全面提升治理措施的精細度，將原有省市級為核心的監測網絡前推到區縣級，并進一步強化數據的質控和及時傳輸，這是保障提升治理措施的精細度并實現落地實施的基本前提。因此，將加強監測管理放在措施首位非常重要。
中國環境報：《攻堅方案》明確了整治“散亂污”企業、治理散煤、工業企業錯峰生產與運輸等11項工作內容。所有這些減排措施中，您認為最難做的是什么？應該怎樣去做？
賀克斌：首先，11項工作內容完成起來都不容易。相比起來，治理兩“散”，即整治“散亂污”企業、治理散煤更加困難。因為這兩項工作一方面積累時間相對短，另一方面它觸及到產業結構和能源結構調整等相關問題。各省市需要從更長遠的綠色發展出發，才有可能及早統一認識，抓住機遇，踏踏實實做好相關基礎工作，順利推進治理措施落地見效。
中國環境報：即將到來的秋冬季即2017年10月至2018年3月，京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市PM2.5平均濃度要同比下降15%以上，重污染天數同比下降15%以上。其中，北京、天津、石家莊、太原等地PM2.5平均濃度要同比下降25%。這一目標的提出，是基于怎樣的考慮？您怎樣看待這一目標的實現？
賀克斌：自2013年《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）實施以來，京津冀及周邊地區PM2.5污染治理可以說是“一喜一憂”。“喜”的是整個區域年均濃度持續下降，2013~2016年間降幅達32%；“憂”的是秋冬季重污染治理效果還不明顯！豆苑桨浮穼⒛繕司劢乖“秋冬季”和“重污染”，提出雙15%的下降目標，就是將下一階段工作目標直接對準了“重中之重”和“最難啃的骨頭”，通過秋冬季治理工作的突破來帶動這一地區空氣質量長期持續改善。
既然是“最難啃的骨頭”，當然不可能輕而易舉就實現目標。就“大氣十條”實施以來在治理措施、監管機制、科技支撐和公眾支持等諸多方面的進程看，實現這一目標是具有很好前期基礎的。即使如此，考慮到秋冬季特定不利氣象條件等因素，將《攻堅方案》各項措施全面、充分落地并獲得實實在在的減排量十分關鍵，這需要區域內各省市付出艱巨的努力。
關鍵是抓落實，確保指標實現
中國環境報：《攻堅方案》要求，2017年10月底前，納入2017年度淘汰清單中的4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”。您認為完成這項工作有否困難，目前這項工作的完成度是多少？燃煤鍋爐全部清零，對京津冀大氣質量的改善將帶來哪些積極影響？
柴發合：由于沒有良好的污染控制措施，“散煤”燃燒是京津冀及周邊秋冬季重點污染源之一。對民用采暖散煤治理，《攻堅方案》提出了明確的技術路線和時間表。同時要求2017年10月底前，納入2017年度淘汰清單中的4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”。我認為這是十分必要的。列入淘汰清單中的中小鍋爐基本上沒有成套、有效的除塵、脫硫和脫硝技術，環境污染大。近些年各地都在利用集中供熱（汽）、（天然）氣代替煤和電代替煤的方式淘汰中小燃煤鍋爐，但仍有4.4萬臺燃煤鍋爐。這次提出對這4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”，對改善秋冬季環境空氣質量和優化區域能源結構是非常必要的。在實施過程中，肯定有難度，但只要多種方式并舉，取締關閉、集中供熱替代、“煤改氣”、“煤改電”，改用地熱、風能、太陽能、生物質能，配備布袋除塵器等，淘汰任務還是可以完成的。
中國環境報：“散亂污”企業是重點整治對象之一。《攻堅方案》提出，“散亂污”企業應“兩斷三清”，并要求9月底關停小亂污企業。對此，您怎么看？
柴發合：初步分析表明，今年3月以后PM2.5濃度顯著下降與對“散亂污”企業的綜合整治不斷強化密切相關。“散亂污”企業不僅擾亂了經濟，而且由于幾乎沒有任何污染控制措施，排放了大量污染物，對環境空氣質量影響很大。各地已對“散亂污”企業進行了仔細排查！豆苑桨浮诽岢霭“先停后治”的原則，區別情況分類處置。列入淘汰類的，9月底前關停取締，“兩斷三清”；列入整合搬遷至合規工業園的，按照發展規模化、現代化產業的原則，依法進行環境影響評價。同時也提出要統籌開展“散亂污”企業集群綜合整治，推進區域環境整治與企業升級改造。“散亂污”企業的綜合整治不僅可以大大降低京津冀及周邊區域大氣污染排放負荷，而且有助于區域產業結構的調整和優化。
中國環境報：《攻堅方案》提出統一預警分級標準，從嚴從高啟動預警響應，并對空氣重污染預警期間污染物減少提出量化要求。其中，紅色預警期間，SO2、氮氧化物(NOx)、顆粒物的排放量要減少30%。對此您怎么看？
柴發合：做好重污染天氣應對，能夠有效降低污染物濃度，減輕污染對人民群眾的健康危害，攻堅行動決勝的關鍵就在重污染天氣應對。
《攻堅方案》不僅給各市提出了秋冬季PM2.5濃度同比下降的指標，也提出了重污染天數下降指標。環境保護部印發了《重污染天氣預警分級標準和應急減排措施修訂工作方案》，統一了京津冀及周邊地區重污染天氣預警分級標準和應急措施要求，目前正在組織重污染天氣應急預案修訂培訓，對“2+26”城市應急預案逐一開展了初步評估。要求各地按照評估意見加快完善應急預案，確保9月30日前印發實施。京津冀及周邊大氣重污染越來越表現為區域性和復合型污染態勢。強化區域應對、提早應對和多重污染物協同減排，是京津冀及周邊重污染應對的不二選擇。特別是達到紅色預警等級的嚴重污染時，PM2.5中的二次組分占比顯著升高，除了嚴控煙粉塵和揚塵外，需要同時大力削減PM2.5二次組分的前體物二氧化硫、氮氧化物和揮發性有機物的排放。
中國環境報：對《攻堅方案》的實施，您還有什么建議？
柴發合：《攻堅方案》提出2017年10月至2018年3月，京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道城市PM2.5平均濃度和重污染天數同比下降指標，對全面完成《大氣污染行動計劃》第一階段目標至關重要。
《攻堅方案》及配套的6個文件已經發布，關鍵是抓落實。同時需要明確的是，《攻堅方案》中提出的各地攻堅行動方案中所列項目并不是完成PM2.5平均濃度和重污染天數同比下降指標的充分必要條件，只是必須完成的工作要求。
各地還應在《攻堅方案》的基礎上，結合當地實際情況，按問題與目標導向，進一步強化、細化、深化有關措施，以確保今年秋冬季PM2.5平均濃度和重污染天數同比下降指標的實現。
全面完成“大氣十條”目標完全可以預期
中國環境報：今年上半年京津冀PM2.5和PM10的濃度不降反升。您認為主要原因何在？
柴發合：2013年以來，隨著大氣污染防治工作的不斷深入推進，京津冀及周邊地區整體空氣質量持續改善，但秋冬季空氣質量改善不明顯。特別是2017年上半年京津冀大氣污染傳輸通道城市細顆粒物(PM2.5)平均濃度同比增長5.4%，是2013年以來首次出現不降反升的情況，太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。
其主要原因如下：一是2017年1月和2月份與2016年同期相比，氣象條件特別不利于大氣污染物的稀釋擴散；二是受市場需求推動，工業活躍度增加，各種高能耗、高污染行業產量增加，污染物排放強度上升；三是隨著環境監測體制改革的深化和環境空氣質量監測質控體系的不斷健全，監測數據逐步歸真。
需要說明的是，盡管受到這些不利條件的影響，由于對“散亂污”企業全面開展綜合整治，3月份以后空氣質量改善明顯。以北京市為例，3~8月份環境空氣質量達到了2013年以來同期最好水平。
中國環境報：今年是“大氣十條”第一階段的收官之年。據您所知，京津冀及周邊6省市完成任務情況如何？是否能同時全面完成“大氣十條”的考核指標？
柴發合：2013年發布的“大氣十條”要求京津冀到2017年PM2.5濃度要相比2012年下降25%，北京市的PM2.5濃度要達到60微克/立方米左右。
“大氣十條”實施以來，建立了以改善空氣質量為核心的評估考核體系，實行“黨政同責、一崗雙責”，運用約談、督察等多種手段，切實落實地方政府責任，各項重點工程也進展順利。
總體上看，這幾年環境空氣質量在逐步改善。到2016年京津冀區域PM2.5濃度為71微克/立方米，與2013年相比下降33.0%；北京市PM2.5濃度從2013年的89.5微克/立方米下降到73微克/立方米。
2017年1、2月份受多種不利因素影響，京津冀及周邊“2+26”城市PM2.5濃度大幅度反彈，平均同比上升24.7%，雖然3月份以后下降明顯，但全面完成《大氣污染防治行動計劃》目標的難度依然巨大。
但同時我們可以看到，2017年7月北京市PM2.5月均濃度為52微克/立方米，同比下降24.6%；8月PM2.5月均濃度為37微克/立方米，同比下降25.0%；今年3~8月，均實現了歷史同期最低，這是“大氣十條”發布以來的最佳成效！豆苑桨浮芳捌6個配套文件正是針對這種嚴峻的形勢提出的攻堅目標和措施。
我相信，只要按照《攻堅方案》，結合當地特點，進一步深化大氣污染綜合治理，全面完成“大氣十條”的考核指標是完全可以預期的。我們應該有這樣的信心。
2017年9月起
在秋收階段開展秸稈禁燒專項巡查。
2017年9月底前
“2+26”城市要實施鋼鐵企業分類管理，按照污染排放績效水平，制定錯峰限停產方案。
涉大氣污染物排放列入淘汰類的，一律依法依規關停取締，做到“兩斷三清”。
依法關閉違反資源環境法律法規、規劃，污染環境、破壞生態、亂采濫挖的露天礦山。
初步完成京津冀及周邊地區大氣環境管理相關機構組建籌備和試運行。
“2+26”城市完成排放清單編制工作。
2017年10月1日前
各地要以污染源排放清單為基礎，逐個排查行政區域內各類污染源，摸清污染排放實際情況，制定具體可行的減排措施，夯實重污染天氣應急預案減排措施項目清單。
2017年10月1日起
凡存在瞞報漏報涉大氣污染物排放“散亂污”企業集群的，納入環保督察問責。
2017年10月起
各城市禁止銷售普通柴油（沿海港口向遠洋船舶銷售普通柴油除外）和低于國六標準的車用汽柴油，實現車用柴油、普通柴油、內河和江海直達船舶燃料油“三油并軌”。
2017年10月底前
“2+26”城市所有327個區縣全部建成包含二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）、PM2.5、一氧化碳（CO）、臭氧（O3）六項參數在內的空氣質量自動監測站點。除國控站以外的監測站點，全部上收到省級環境監測部門。
“2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。
北京、天津、廊坊、保定市完成“禁煤區”建設任務，散煤徹底“清零”。
納入2017年度淘汰清單中的4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”。
全面排查排氣口高度超過45米的高架源，全部安裝自動監控設施。
各城市全部完成電力、鋼鐵、水泥企業排污許可證發放工作。
各地基本完成整治工作，未完成治理改造的企業，依法實施停產整治，納入各地冬季錯峰生產方案。
2017年11月1日起
凡存在瞞報漏報燃煤鍋爐、煤氣發生爐，完不成淘汰任務或弄虛作假的地區，嚴格問責。
不達標或未達到相關排放要求的燃煤鍋爐，一律停產改造。
2017年采暖季前（2017年11月15日前）
企業應制定無組織排放改造方案，完成無組織排放治理。
“2+26”城市完成72臺機組、398萬千瓦的燃煤機組淘汰。
2017年12月底前
完成銅鉛鋅冶煉、電解鋁、原料藥制造、農藥等行業排污許可證核發工作。
建成互聯互通、共管共享的遙感監測網絡，全面篩查超標排放車輛。
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