王燦發(fā)：此輪生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革更注重落地執(zhí)行
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的損害賠償制度。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償。
時隔11年，在全面深化改革的部署中再提損害賠償，意義發(fā)生了怎樣的變化？生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革接下來的重點將是什么？圍繞這些問題，本報記者近日專訪中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)。
中國環(huán)境報：《決定》提出統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償，相比于黨的十八屆三中全會的提法，改革目標(biāo)發(fā)生了怎樣的變化？
王燦發(fā)：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的損害賠償制度，主要是為了應(yīng)對當(dāng)時生態(tài)文明建設(shè)中面臨的問題和挑戰(zhàn)，強調(diào)通過制度建設(shè)來加強環(huán)境保護和治理，明確責(zé)任和懲罰機制，以遏制對生態(tài)環(huán)境的損害行為。
黨的二十屆三中全會提出統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償，具有新的深意。
一是統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償是推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要動力。我國生態(tài)文明建設(shè)面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，深化生態(tài)文明體制改革包括統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償，有利于推動構(gòu)建與之相適應(yīng)的體制機制，調(diào)動相關(guān)部門加強生態(tài)環(huán)境保護的積極性，對生態(tài)環(huán)境破壞者形成巨大壓力，加快形成美麗中國建設(shè)新格局。
二是統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償是以高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在經(jīng)濟社會發(fā)展進入綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償有助于破除體制機制障礙，以民事和法律手段讓破壞生態(tài)環(huán)境者承擔(dān)應(yīng)有的損害賠償責(zé)任，可以有效地推動發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同。
三是統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償是不斷增進人民群眾生態(tài)環(huán)境福祉的重要保障。隨著社會主要矛盾的變化，更加需要回應(yīng)人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求。通過統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償，強化相關(guān)制度建設(shè)和執(zhí)行力，可以推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，讓建設(shè)成果惠及全體人民。
經(jīng)過多年的發(fā)展和實踐，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在不斷完善和發(fā)展。如今的損害賠償制度改革比之前更注重制度構(gòu)成和實施的系統(tǒng)性、協(xié)同性和全面性。不僅關(guān)注賠償制度本身的完善，還將其與其他生態(tài)文明制度體系、治理體系以及綠色低碳發(fā)展機制相互配合、協(xié)同推進，以實現(xiàn)更廣泛和深入的生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)。
同時，也更加注重制度的落實和執(zhí)行。強調(diào)通過強化監(jiān)管、加強法治保障等手段，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償制度能夠真正發(fā)揮作用，有效遏制生態(tài)環(huán)境損害行為，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。
我預(yù)計，接下來的改革會出現(xiàn)以下幾個變化：一是賠償?shù)姆秶鷷訌V泛，不僅包括對環(huán)境本身的損害，還會涉及對周邊居民健康、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等多方面的影響；二是賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會更加科學(xué)合理，會充分考慮到生態(tài)環(huán)境的價值以及恢復(fù)成本；三是在全國范圍內(nèi)會形成更加統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的賠償機制，避免地區(qū)之間的差異和不公平。
中國環(huán)境報：2023年底，生態(tài)環(huán)境部在例行新聞發(fā)布會上宣布，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的階段性目標(biāo)已完成。您認(rèn)為，接下來改革的方向、目標(biāo)或重點是什么？
王燦發(fā)：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的階段性目標(biāo)已基本完成，即責(zé)任明確、途徑順暢、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的目標(biāo)已基本實現(xiàn)。我認(rèn)為，接下來的改革重點應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：
一是完善法律法規(guī)。雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已取得階段性成果，但在立法層面，我國尚無一部專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償法或者生態(tài)環(huán)境損害賠償條例，有關(guān)制度規(guī)定還是散見于相關(guān)法律和政策中，未能構(gòu)成完整嚴(yán)密的制度體系。要統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要進一步完善相關(guān)立法，制定專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)和規(guī)章，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、程序等，提高制度的可操作性和權(quán)威性。
二是健全技術(shù)體系。生態(tài)環(huán)境損害賠償需要科學(xué)的評估和鑒定技術(shù)支持。未來應(yīng)進一步加強技術(shù)研發(fā)和推廣，完善生態(tài)環(huán)境損害評估方法和標(biāo)準(zhǔn)，同時要加強生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估單位能力建設(shè)，培訓(xùn)和認(rèn)定合格的鑒定評估技術(shù)人員，提高評估的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和可靠性。
三是加強監(jiān)督管理。確保生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效實施，需要加強對賠償過程的監(jiān)督管理。包括對索賠權(quán)利人有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督，促使其履行生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠職責(zé)，做到應(yīng)索盡索；同時，要加強對賠償義務(wù)人履行賠償責(zé)任的監(jiān)督，防止出現(xiàn)逃避賠償責(zé)任的情況；還要加強對生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的監(jiān)督，防止其在生態(tài)環(huán)境損害有無和損害大小方面弄虛作假，損害國家利益和當(dāng)事人合法權(quán)益。
四是鼓勵公眾參與。生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及公眾利益，公眾參與是推動制度改革的重要力量。統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償，應(yīng)加強環(huán)境信息公開，提高公眾對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的認(rèn)識和理解，鼓勵公眾參與監(jiān)督和決策。同時，應(yīng)鼓勵環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟，鼓勵相關(guān)專業(yè)機構(gòu)參與支持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
五是強化部門協(xié)作。生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及多個部門，需要加強部門間的協(xié)作配合。應(yīng)進一步完善部門協(xié)調(diào)機制，明確各部門職責(zé)，形成工作合力。
六是促進生態(tài)修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖罱K目的是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護。應(yīng)加強對生態(tài)修復(fù)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，推動賠償義務(wù)人采取有效的生態(tài)修復(fù)措施，恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境功能，能夠原地修復(fù)的應(yīng)盡量原地修復(fù)，只有在原地?zé)o法修復(fù)時才能采取異地替代性修復(fù)或者金錢賠償。
中國環(huán)境報：在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)方面，國外有哪些成功經(jīng)驗可供我國借鑒？
王燦發(fā)：國外有不少成功經(jīng)驗值得我國借鑒。比較有代表性的國家有美國、德國和英國。需要說明的是，在我國，生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)保護補償是兩種不同的制度安排，但在國外沒有明確的區(qū)分。我們可以通過國外在這方面的制度建設(shè)取其精華。
美國建立了較為全面的生態(tài)損害賠償法律體系，明確了賠償標(biāo)準(zhǔn)和程序。
例如，土地復(fù)墾制度。美國有嚴(yán)格的土地復(fù)墾基金和保證金制度。內(nèi)政部負(fù)責(zé)礦山土地復(fù)墾，各州也出臺了相關(guān)法規(guī)，明確復(fù)墾主體責(zé)任。復(fù)墾基金來源廣泛，同時對不按規(guī)定繳納廢棄礦復(fù)墾基金的企業(yè)有嚴(yán)格處罰。開采企業(yè)需繳納復(fù)墾保證金，完成復(fù)墾且驗收合格后予以返還。
濕地補償制度。美國1972年制定的《安全飲用水法》規(guī)定，若土地開發(fā)者無法避免對濕地的不利影響，則需用類似濕地進行生態(tài)補償。1983年實行的“濕地補償銀行”制度，允許開發(fā)者購置、創(chuàng)造或培育新濕地用于異地補償。
海洋生態(tài)修復(fù)制度。美國通過《1990年油污法》建立了嚴(yán)格的溢油污染損害補償機制，并成立了國家油污基金中心。借助墨西哥灣溢油事件，建立巨額的墨西哥灣溢油響應(yīng)基金，并設(shè)立“海灣海岸索賠工具”賠償方案，該方案保證了受害方獲得較多補償，也避免了纏訟帶來的弊端，為油污治理爭取了時間和資金。
德國政府和各州重視生態(tài)補償法制建設(shè)，在多部相關(guān)法律中做出明確規(guī)定。各州也制定了條例和相關(guān)管理制度，便于操作。其主要法律措施包括：
規(guī)劃引導(dǎo)。建立了聯(lián)邦、州、區(qū)域、市縣四級空間規(guī)劃體系，并與歐盟層面及部門性空間規(guī)劃等相結(jié)合，涵蓋多方面內(nèi)容，引導(dǎo)經(jīng)濟社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，為生態(tài)補償提供空間保障和技術(shù)支撐。
建立健全評價方法。由專業(yè)機構(gòu)對建設(shè)項目占用的自然資源及損毀景觀進行評估分析，提出避讓或補償要求，將評價結(jié)果作為生態(tài)補償依據(jù)。
完善補償機制。各州明確生態(tài)補償主體、類型、方式、程序、監(jiān)管和處罰等規(guī)定。提供靈活的補償方式，允許原地補償與易地補償結(jié)合、現(xiàn)金補償與指標(biāo)購買結(jié)合等多種方式。同時，發(fā)揮市場機制作用，建立生態(tài)補償指標(biāo)交易市場，調(diào)動社會資本參與。此外，還通過財稅政策保障生態(tài)補償，如開征綠色稅、實施區(qū)域轉(zhuǎn)移支付等。
英國則是以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)推進濕地生態(tài)保護。專門機構(gòu)通過公共購買將重點濕地區(qū)域權(quán)屬轉(zhuǎn)變?yōu)閲校M行充分保護；或者通過許可證制度及行政協(xié)議等，在私人財產(chǎn)權(quán)上形成公共權(quán)利，與濕地所有權(quán)人簽署“管理契約”，明確雙方權(quán)利義務(wù)并補償其經(jīng)濟損失。
這些成功經(jīng)驗為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展和完善提供了有益的參考，在完善法律法規(guī)、明確責(zé)任主體和賠償標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮市場機制作用、加強公眾參與、開展國際合作等方面都具有一定的借鑒意義。同時，我國在借鑒國際經(jīng)驗時，也需要結(jié)合自身的國情和實際情況，制定出適合我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償政策和措施。
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